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郑永年:中国央地关系向何处去?
发表时间 :2018/01/30 21:53:26     阅读 :

文/郑永年 新加坡国立大学东亚研究所所长

最近,包括辽宁、内蒙古、天津在内,中国多个地方政府纷纷承认国内生产总值(GDP)数据造假,而云南省也主动披露了省级融资平台违约情况。近年来,无论是国内还是国外,人们一直非常关注中国的地方债务会否触发一场中国式的金融危机。

一些西方人甚至预言,这样的一场危机一定会到来,只是迟早的问题。实际上,中共十九大之后,如何预防金融危机也是中国高层的最重要议程之一。现在很多地方主动暴露问题,无疑是积极的动作,问题早暴露总比晚暴露要好,正视问题的存在比忽视问题的存在要好。

越来越多的地方问题暴露出来,人们就开始一边倒地嘲笑和谴责地方政府。但问题在于,光是谴责地方政府够吗?无论在民间还是学术政策圈,地方政府多年来一直是遭谴责的对象。不过,光是改革开放40来年的历史就已经表明,尽管地方政府是很多问题的来源,但这些问题有它们的制度性根源,也就是由不合理的中央地方关系所引发的。

如果中央地方关系不能在制度层面加以改善,地方政府一直会“制造”出种种问题,不仅影响社会经济的可持续发展,也会影响国家的有效政治治理。

地方政府的种种作为,并不仅仅是很多人所认为的地方官员主观意志作为,而是中央地方关系的逻辑结果。今天地方政府所面临的债务问题(或者其他问题),都是当代中央地方关系(至少)三层逻辑的结果。

央地关系的三层逻辑

首先,最重要的是政治逻辑。政治逻辑主要是围绕着GDP主义发生的。改革开放以后,为了改变往日贫穷社会主义的局面,中国把经济发展作为政府的头等议程。不过,经济发展议程很快就演变成为唯GDP主义,以GDP论英雄。这对地方政府及其官员产生了重大的影响。

在很长时间里,地方GDP的增长速度成为衡量地方官员政治业绩的最重要标准,即便不是唯一的标准。在很大程度上,地方政府演变成公司类型的政府,被学术界称之为“地方发展主义”。当经济成绩可以转化成为政治资本时,GDP数据的造假变得不可避免。

其次是利益逻辑。利益逻辑涉及作为组织的地方政府及其个体官员。地方政府如何推动地方经济的发展?在典型的市场经济体中,因为企业是经济发展的主体,地方政府必须通过法治建设、税收政策和劳动条件等改善投资环境,来吸引资本和劳动者。但在中国,地方政府拥有更为直接的手段,包括直接搞经济项目和工程、向企业提供廉价土地等生产要素、与企业共同开发项目等。

对地方政府来说,这样做可以增加地方税收;对个体官员来说,这样做可以创造很多有利可图的机会,即腐败。人们说,中国是“市长经济”,而非“市场经济”,这并非没有道理。那么多年里,每一任新的地方领导到任,都必须通过这些手段来应付地方经济发展问题。每一任领导都会动用最大的资源来达到目的,而把问题(即责任)推给下一任领导。

其三,经济逻辑。经济逻辑最明显地体现在1994年分税制上。根据分税制的计划,中央政府根据各省1993年上交的税收为基数进行税收返回。结果,1993年各省上交的税收大增。道理很简单,各省为了多分一块国民经济的大饼。这次一些地方自爆GDP造假现象是一个刚好相反的案例,但逻辑是一模一样的。

地方政府背负巨额债务,但不管债务如何沉重,地方政府是不可倒闭的,所以最终总会有“人”来救,即最终的责任还是由中央政府来担负。主动暴露GDP造假就是要解决一个“谁来负责”的问题,减少地方政府自己的负担。再者,对新到任的领导来说,他们不用负很大的责任,因为这是前任历史积累起来的老问题。在十九大这个政治背景下,卸下历史包袱,轻装上阵,是新任地方领导的一个理性选择。

地方行为既然是中央地方关系的逻辑产物,要改变地方政府的行为,就须反思中央地方关系,并对此进行必要的变革。就其本质来说,当代中央地方关系所产生的种种问题,是政治逻辑和经济逻辑脱节的结果。

央地关系运作产生的问题

中国在理论上是单一制中央集权体制,但就其运作来说,是事实上的联邦体制。更具体地说,单一制只是体现在政治层面,在经济层面则是事实上的联邦体制。地方政府政治权力的基础源自中央,但在经济上则依赖地方。在政治上,地方政府仅仅是中央政府的执行机构,但在经济上,地方政府则具有很大的自治性。因为中国地方差异巨大,在社会经济方面,地方政府必须具有这种自治性,才能对地方进行有效的治理。

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